Komisja Nadzoru Finansowego musi respektować wolę uczestników funduszy inwestycyjnych

Organ administracji publicznej nie może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego wskazał przepisy prawa, które w jego ocenie świadczą o legitymowaniu się interesem prawnym do występowania w sprawie. Przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dający podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, kiedy poza wszelką wątpliwość wnioskodawca nie jest stroną postępowania. W innych sytuacjach, w których istnieje przypuszczenie, że dane rozstrzygnięcie może oddziaływać na sferę prawną danego podmiotu, organ musi wszcząć postępowanie administracyjne.

Taką wykładnię wskazanego przepisu odnajdujemy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w dniu 11 stycznia 2016 r. w sprawie VI SA/Wa 1808/15. W sprawie tej skargą objęte zostało postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany likwidatora Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego. Wnioskodawcą był podmiot, który posiada certyfikaty inwestycyjne Funduszu, a który przedstawił szereg zarzutów związanych z prawidłowością wykonywania obowiązków przez dotychczasowego likwidatora – Towarzystwo zarządzające funduszem. Wnioskując o zmianę likwidatora uczestnik funduszu powołał się m.in. na przepisy ustawy o funduszach inwestycyjnych, które nakładają na likwidatora funduszu obowiązek działania w interesie uczestników Funduszu. Komisja Nadzoru Finansowego uznała natomiast, że stroną postępowania w przedmiocie zmiany likwidatora może być wyłącznie podmiot, który będzie adresatem ewentualnej decyzji. Tymczasem uczestnik postępowania wskazał jako oczekiwanego likwidatora Bank, który jest obecnie depozytariuszem Funduszu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi złożonej przez wnioskodawcę i wskazał, że w opisanej sprawie nie mamy do czynienia z oczywistą sytuacją, w której wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania – a więc podmiot, którego interesu prawnego dotyczy to postępowanie. W ustnych motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał wręcz, że w sprawie tej istnieje, co najmniej uzasadniona wątpliwość co do tego, czy można uczestnikowi zamkniętego funduszu inwestycyjnego odmówić prawa uczestniczenia w postępowaniu o zmianę likwidatora co do działalności, którego wskazano szereg zarzutów merytorycznych. W takiej natomiast sytuacji organ nie może odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego opierając się na przepisie art. 61a § 1 k.p.a. tylko powinien wszcząć postępowanie i weryfikować wszelkie wątpliwości w ramach toczącego się już postępowania administracyjnego.

Orzeczenie powyższe w pełni koresponduje z dominującym w doktrynie stanowiskiem, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie wskazanej normy może mieć miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w których poza wszelką wątpliwość już z samego wniosku wynika, że podmiot nie legitymuje się interesem prawnym.

Przenosząc wyrok na grunt ustawy o funduszach inwestycyjnych można wskazać, że każdy uczestnik Funduszu, jeśli określone działanie lub zaniechanie Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych w jego opinii nie jest zgodne z jego interesem, może być uprawniony do żądania ochrony przed organem administracji. Komisja Nadzoru Finansowego musi takie postępowanie wszcząć i rozpoznać wniosek, weryfikując jednocześnie, czy zarysowany stan faktyczny uprawnia uczestnika Funduszu do wystąpienia z żądaniem. Przepis prawa nie musi wprost takiej legitymacji wskazywać, wystarczy sam ustawowy obowiązek działania w interesie uczestników Funduszy na podstawie art. 10 ufi. Otwiera to drogę osobom poszkodowanym przez nieprawidłowe zarządzanie Funduszem, np.: poprzez brak płynności lokat, uchybienie wymogom polityki informacyjnej lub brak stosownych informacji o ryzyku związanym z inwestycjami do poszukiwania ochrony przed organem nadzoru.